土壤修复治理各种模式谁最佳？

导读：截至到目前，至少有20个省份已公布地方版“土十条”。本文主要讲述中国土壤污染现状，中国土壤修复相关标准，不同类型的污染土地治理模式在过去是什么样，当前可变化?土壤修复专项资金规模和执行情况?中国六个土壤污染综合防治先行区情况?以及中央“土十条”及各省行动方案中对市场相关内容有哪些重点表述?

中国土壤污染现状

土壤污染物大致可分为无机污染物和有机污染物两大类。无机污染物主要包括酸、碱、重金属，盐类、放射性元素铯、锶的化合物、含砷、硒、氟的化合物等。有机污染物主要包括有机农药、酚类、氰化物、石油、合成洗涤剂、以及由城市污水、污泥带来的有害微生物等。据环境保护部和国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》调查结果显示，全国土壤环境质量状况总体不容乐观。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方;长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大;镉、汞、砷、铅4种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。

从土地利用类型来看，耕地、林地、草地土壤点位超标率(土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例)分别为19.4%、10%、10.4%。从污染类型看，以无机型为主，超标点位数占全部超标点位的82.8%，有机型次之，复合型污染比重较小。从污染物超标情况看，镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍8种无机污染物点位超标率分别为7%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%;六六六(六氯环己烷)、滴滴涕、多环芳烃3类有机污染物点位超标率分别为0.5%、1.9%、1.4%。目前我国严重土壤污染区320个，约548万公顷。从不同土地类型来看，受重金属污染的耕地面积有近2000万公顷;受矿区污染的土地面积达到200万公顷，石油污染的土地面积约有500万公顷，固体废弃物堆放污染土地约有5万公顷。

中国土壤修复相关标准

环保部于2014年2月出台了《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》和《污染场地术语》。旨在为各地开展场地环境状况调查、风险评估、修复治理提供技术指导和支持，为推进土壤和地下水污染防治法律法规体系建设提供基础支撑。地方标准方面，湖南地区于2016年3月发布了《重金属污染场地土壤修复标准》。此外，环保部于1995年发布《土壤环境质量标准》，我国现行《土壤环境质量标准》(GB 15618-1995)(以下称“现行标准”)于1995年7月13日颁布，1996年7月1日实施，目前已不适应现阶段土壤环境保护实际工作需要，主要存在适用范围小、项目指标少、实施效果不理想等问题，当前修订的新标准已三次向社会公开征求意见，通过环境保护部标准审议专家委员会和部长专题会议审议，进一步修改完善后按程序报批，新标准将和其他两项正在征求意见的标准一起，构成更新、更全的标准体系，使得土壤修复的目标依据更加充分。

表1 新版《农用地土壤环境质量标准》变动总结

表2 农用地土壤污染物基本项目含量限值

除了《农用地土壤环境质量标准》外，当前进入征求意见稿阶段的技术标准尚有《建设用地土壤污染风险筛选指导值》(三次征求意见稿)和《土壤环境质量评价技术规范》(二次征求意见稿)。其中，1)《建设用地土壤污染风险筛选指导值》:2014年2月，环保部发布场地土壤环境调查、监测、风险评估、修复系列技术导则(HJ 25.1~4-2014)，但未规定风险评估筛选值。因此制定《建设用地土壤污染风险筛选指导值》，规定了建设用地土壤环境功能分类、污染物项目及健康风险筛选指导值，以及监测、实施与监督要求，适用于筛查建设用地土壤污染风险、启动建设用地土壤污染风险评估。《指导值》与《场地环境调查技术导则》(HJ 25.1-2014)、《场地环境监测技术导则》(HJ 25.2-2014)、《污染场地风险评估技术导则》(HJ 25.3-2014)等互相衔接、配套，共同支撑场地环境监督管理。2)《土壤环境质量评价技术规范》：规范评价程序、内容，明确农用地和建设用地土壤环境质量评价标准的适用方式。

不同类型的污染土地治理模式在过去是什么样?当前可变化?

我国当前主要污染地块分为重污染企业用地、工业废弃地、工业园区污染地块、固体废物集中处理处置场地、采油区、采矿区、污染耕地等类型，可简单地归纳为城市污染场地、农村污染耕地和采矿/采油区。我国治理的模式主要可分为污染者付费模式、受益方付费模式、政府出资模式三大类。

表3 中国土壤修复典型项目

城镇区域污染地块：1)过去：修复+商业化开发模式逐步成熟，但处理模式粗放、违规操作较多。以重污染企业用地搬迁、工业废弃地、工业园区污染地块、固体废物集中处理处置场地为代表的城市污染场地，由于具备商业化开发潜力，因此可采取修复+商业化开发的模式推动治理。经过多年的发展，商业化城市场地修复项目已有诸多成功案例，在商业模式上已经趋于成熟，但由于监管不力、行业规范不明以及责任划分不清晰，地方政府对于土壤修复的前期监测、后期监测及事后监管均缺乏明确的动力，如16年常州外国语毒地事件，由于“未批先建”、环评报告不规范、修复方案设计不合理、修复过程存在重大缺陷等原因，多链条全线失守导致环境事件爆发。充分反映出地方政府治理意愿不强、监管主体不规范、治理标准不明确、行业操作标准不完善等系统性问题。2)政策趋严催生治理需求，配套政策落地带动行业规范，PPP加速行业发展。土十条明确建立污染地块名录及其开发利用的负面清单，严控不符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块进入用地程序，催生了污染土地再开发的治理需求;后续，随着土十条的配套政策出台，商业化开发的标准、流程更加明确、监管逐步到位，以及PPP的推广，修复+商业化开发的模式有望成为城市场地修复的主流治理模式。

污染耕地：1)十二五期间主要依靠财政资金投入。耕地污染基本处于放任状态，部分地区自行开展了试点工作。2)土十条带来多项变化：土十条规定实施农用地分类管理，对耕地污染采取分类安全利用、防控污染为主，即对于轻度、中度污染的耕地主要采用改变种植结构、防止新增污染、妥善保护而非治理的方式，土十条也特别强调农村土地流转的受让方要履行土壤保护的责任;对于治理，土十条明确在2017年起部分产粮(油)大县和蔬菜产业重点县治理试点，到2020年，轻度和中度污染耕地实现安全利用的面积达到4000万亩。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到1000万亩。我们认为，当前农村耕地污染修复仍然将以政府投入为主，以修复试点项目的方式开展。不排除后续通过修复提高农地盈利能力，以农地流转的方式推动商业化运营。

采油区、采矿区：1)过去：处置模式粗放。原来油田污染物都是由油田内部简单处理后采取填埋、回注、倾倒的方式处理，市场很少对外开放。由于违法成本低，油田也没有动力投入资源研发相关的处理技术，导致处理不达标。2)环保政策趋严，污染者付费将成主流。2014年，新环保法的实施，不仅增加了“按日计罚、责令停业、关闭和行政拘留”，对于严重违法行为可入刑，加大了执法力度。与此同时，各地也通过油气环保条例、通知、管理办法等新式对油田环保进行规范。在政策趋严的背景下，油田由于自身不具备相应的处理技术，将逐渐将市场交给第三方进行处理。相较而言，油矿开采责任主体明确，国有企业占据较高比例，污染承担能力较强，污染者付费将成为此类污染的主要付费模式。

表4 全国部分地区油田环保政策

从有效市场来看，十三五期间：1)城市场地修复市场：修复的主战场。我们认为，随着政策体系的搭建促使治理需求落地和商业模式更加完善，具备清晰盈利模式的城市污染场地的修复市场将是十三五期间的主战场，我们按照各类城市场地修复的点位数量，通过假设单点位面积及单位修复成本，估算出城市场地修复的市场规模约为7600亿(不考虑污水灌溉区);2)耕地治理市场：保护/安全利用为主，修复为辅。由于耕地修复成本较高、商业盈利模式不清晰，土十条对于污染耕地仍然以安全利用为主，我们谨慎假设十三五期间仅治理污染耕地中的重度污染耕地(占比1.1%)中的30%，按照我国20.25亿亩耕地的统计数据，我们认为耕地修复面积约在0.22亿亩，按照每亩6万元修复成本，则耕地市场修复市场约为3960亿元;3)油矿区治理：全新市场。类似城市场地修复市场，我们按照当前调查的点位数，通过假设污染面积及单位治理成本，推测油矿区治理规模约在1700亿元。

土壤修复专项资金规模和执行情况?

2016年预算翻倍。1)2014~2015年，财政部以重金属污染防治专项资金的名义投入土壤治理专项资金，两年预算数均为37亿元/年，执行数与预算数一致;2)2016年预算数90.89亿元。2016年，中央以土壤污染防治专项资金的名义公布土壤修复专项资金，财政部《关于2016年中央对地方税收返还和转移支付预算的说明》中指出，土壤污染防治专项资金预算数为90.89亿元，比2015年执行数增加53.89亿元，增长145.6%。主要是根据“十三五”规划建议，2016年将出台土壤污染防治行动计划，增加土壤污染现状调查、土壤环境监管能力建设、污染土壤修复治理等方面的支出。如加上使用以前年度结转资金6亿元，预算数为96.89亿元。

图1 中央土壤污染防治专项资金规模

专项资金投入5个方向。根据2016年环保部、财政部联合发布的《土壤污染防治专项资金管理办法》，防治资金主要投向5个方向：1)土壤污染状况调查及相关监测评估;2)土壤污染风险管理; 3)污染土壤修复与治理; 4)关系我国生态安全格局的重大生态工程中的土壤生态修复与治理;5)土壤环境监管能力提升以及与土壤环境质量改善密切相关的其他内容。

图2 中央专项资金预算及执行情况

实际使用情况：实际使用约55亿，2017年财政资金投入总体规模预计在240亿。根据调研得知，2016年专项资金投入55亿，其中约20亿在当年使用完毕，剩余约35亿将在2017年确认。实际使用资金量与预算的差异主要由于2016年专项资金预算大幅增加、各省申报专项资金项目申报量不足，在申报过程中部分项目经环保部和财政部商讨未满足使用条件，因此未能达到预算上限，实际获得专项资金的项目总金额约55亿，其中部分项目已在2016年当年确认收入(约20亿)，由于项目周期的原因，剩余35亿将在2017年落地。预计2017年中央专项资金100亿左右，加上2016年30亿的体量，预计今年的专项资金量在130亿，结合地方政府的配套资金，预计政府规模合计达到240亿。

中国六个土壤污染综合防治先行区情况?

当前全国确立了6个土壤防治先行区。根据全国土壤污染状况调查结果，综合考虑区域代表性、土壤污染类型、现有工作基础、地方政府积极性等因素，确定在浙江台州、湖北黄石、湖南常德、广东韶关、广西河池、贵州铜仁等6市建设土壤污染综合防治先行区，并已列入国家“十三五”规划纲要。

当前进度:筹备工作已正式展开。2014年，环境保护部开始筹备土壤污染综合防治先行区建设相关工作，组织有关地市编制先行区建设方案，方案已通过专家评审;2015年组织召开了先行区建设启动会，正在制定先行区建设标准，目前相关地市按照建设方案要求推进相关建设工作。下一步，环境保护部将加强对先行区建设情况的评估检查，督促有关地方按时完成建设工作。

中央“土十条”及各省行动方案中对市场相关内容有哪些重点表述?

中央土十条与地方配套文件内容基本一致，各省自有创新。我们统计了已出台省级土壤污染防治行动计划的22个省区文件，尽管各省行动计划在框架上与国务院出台的土十条基本一致，但仍根据本省污染情况对污染计划侧重有所更改。在市场化支持政策方面，PPP和政府购买服务是各省提及的高频词汇，此外，重庆省提出了成立土壤修复产业基金、福建省文件中提出推广第三方治理等，均是对土十条的突破。

表5 土壤污染防治行动计划各省实施方案中提及治理资金来源

省内试点地区、先行区纷纷推出，部分地区市场逐渐清晰。1)从目标来看：部分省区如安徽、陕西已经提出了具体的修复耕地修复面积，与土十条的2020年1000万亩的耕地修复面积相对应;2)从修复针对对象来看:各省均以拟开发建设居住、商业、学校、医疗和养老机构等项目的污染地块为重点。3)从区域内重点区域来看：陕西、四川、重庆等6省均推出了省内的先行区，作为治理的首要区域;4)从试点来看：各省进度不一，试点内容也包括耕地修复、污染场地修复、土壤环境保护等多种类型，体现出各省治理的针对性;行动较快的如安徽、重庆推出了重点试点项目列表，其中重庆工作方案重点项目清单中包括16个项目，总投资额超过93.79亿元。