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2025-04-12 19 金融行业报告
PPP、REITs 相关政策的出台,具有相似的宏观背景,即都是在经济增速存在较 大下行压力,且原有投资模式有现实性制约的情景下出台的。2014-2015 年,我 国政府部门杠杆率阶段性下降,而实体部门杠杆率持续提升;2020-2021 年,我 国政府部门杠杆率在小幅下降后又回升至高位,实体部门杠杆率缓慢回落。在经济下行背景下,财政扩张是对冲下行压力的重要方式,其中,基础设施建设 投资是财政扩张的重要途径。从历史数据观察,我国基础设施建设投资主体以地 方政府为主。自 1994 年分税制改革之后,地方政府财政收入减少,但地方政府 的基建开支不断加大,导致其收入与支出间产生较大的缺口。“4 万亿计划”之 后,地方政府融资成本降低、地价飞涨导致地方财政资金较为充裕、融资平台绕 开了银行不能直接对政府部门贷款的限制,并成为撬动基建投资的重要工具。在经济下行时期,政策对投资的支持尤为重要,然而传统的融资渠道限制了财政 发力、信用扩张的路径:2014-2015 年,我国也面临经济下行压力,彼时地方隐 性债务风险逐步暴露、地方融资平台债务风险积聚,同时地产投资亦出现较为明 显下滑。
新预算法和 43 号文的出台,限制了地方债务/融资平台扩张的规模与速 度。2014 年 11 月 26 日,国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会 投资的指导意见》,通过引入社会资本参与的形式,阶段性解决了基建投资资金 来源问题。 2017 年下半年起,PPP 合规要求趋严,政策上要求对 PPP 项目资本金实行“穿 透”使项目“出表”更严格;同时,PPP 权益资产证券化尚未突破,导致社会 资本缺乏退出渠道、PPP 投资热情消退。应当承认,PPP 阶段性支撑了基建投 资,但地方债务问题尚未完全化解。随着社会资本参与热情的消退,2018-2019 年基建投资增速快速回落至个位数水平。为了应对上述约束,2014 年 11 月,国务院发布《国务院关于创新重点领域投融 资机制鼓励社会投资的指导意见》正式揭开我国 PPP 跨越式发展的序幕。 PPP 可以简化理解为社会资本参与公共服务/基建投资。PPP 的核心在基于“利 益共享,风险共担”理念下社会资本与政府部门平等的合作关系。PPP 项目通 常有明确的付费机制来保障投资者收益,同时将项目不同风险分配给最合适的参 与方。
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