地方债报告：地方化债（52页）

从责任划分来看，地方化债的责任由中央主导转为省级政府挑大梁。事实上， 早在 2014 年，国发〔2014〕43 号文就明确提到，“地方政府对其举借的债务负有 偿还责任，中央政府实行不救助原则”，但是，2015 年至 2018 年的大规模债务置 换实质上是注入中央信用，并未彻底贯彻地方政府承担地方化债第一责任人的精 神，地方政府对于隐债偿还存在侥幸心理。2021 年 12 月的国务院政策例行吹风会 上，时任财政部副部长许宏才强调，化解地方政府隐性债务要坚持中央不救助原 则，做到“谁家的孩子谁抱”。2022 年 5 月，国办发〔2022〕20 号文明确指出，“坚 持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则 和管理权限各负其责”。中央再三强调压实省级政府化债责任，地方化债的责任逐 渐转至省级政府，化债工作也开始“因城施策”。另外，2023 年 10 月的中央金融工作会议提到，“发挥好地方党委金融委员会和金融工委的作用，落实属地责任”，未 来地方金融监管部门将配合省级政府协调辖区内金融机构承担更多地方化债责任。虽然财政部提出了 6 类化债的措施，但在地方政府实际化解隐性债务风险的 过程中，化债措施要更丰富一些，地方政府在化债过程中也是各显神通，大致可 以分为四种方式，实践过程中基本上是这四种模式的组合。 一是债务延缓类。包括依靠中央信用将地方存量债务转为显性债务（比如置 换债、特殊再融资债）、对银行信贷进行债务展期或置换、成立资金池提供短期流 动性、发行中资美元债等。这种方式通常可以降低债务成本、延缓还款期限、延 缓偿债压力，但不能减少债务规模。 二是债务压降类。包括盘活国有资产偿还债务（比如不动产处置、国企股份 划转、国有资产处置、发行 REITs 基金募资等）、财政预算资金还款、项目结转结 余收入还款、破产重组或清算、核销核减（由于统计错误、提前结束项目等原因） 等。这种方式可以实质上减少债务规模，但考虑到促进地方经济发展的维度较多， 地方政府有钱后的第一选择很难是偿还债务本金。 三是提高现金流类。主要是通过向城投平台注入可以持续产生现金流收益的 资产（比如特许经营权）、增加资本金、引入社会资本、收购上市公司、改进治理 结构、城投平台兼并重组等手段，促使城投平台市场化转型。这种方式可以提高 城投平台的持续经营能力，帮助城投平台自救，但受制于当地的经济发展水平， 大部分欠发达地区政府缺乏优质资产和资源帮助当地城投平台自救。